ДУМА ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 мая 1995 г. N 16
О ПРОЕКТЕ УСТАВА ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ
Рассмотрев проект устава Тюменской области с учетом замечаний,
содержащихся в экспертном заключении на указанный устав, Дума
Ханты-Мансийского автономного округа, постановляет:
1. Направить экспертное заключение на проект устава Тюменской
области в Тюменскую областную Думу.
2. Предложить Тюменской областной Думе привести ряд положений
проекта устава Тюменской области в соответствие с Конституцией
Российской Федерации, принятым Уставом Ханты-Мансийского
автономного округа (Основным законом) и достигнутыми соглашениями
между органами государственной власти Тюменской области и
Ханты-Мансийского автономного округа.
Председатель Думы
автономного округа
С.С.СОБЯНИН
Приложение
к постановлению
Думы
Ханты-Мансийского
автономного округа
от 30 мая 1995 г. N 16
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
НА ПРОЕКТ УСТАВА ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ
В рассматриваемый вариант проекта устава в одностороннем
порядке со стороны Тюменской области включены все положения,
вошедшие в протокол разногласий, подписанный 15 февраля 1995 года
членами трехсторонней согласительной комиссии по доработке глав
уставов области и автономных округов, касающихся основ отношений
между ними.
Наряду с этим, в явно юридически неотработанной форме, в
проект устава области введены новые нормы, фактически ущемляющие
права автономных округов как равноправных субъектов Российской
Федерации.
Анализ отдельных норм рассматриваемого проекта устава
показывает, что он в целом сориентирован не на действующую
Конституцию Российской Федерации и предполагает ее коренное
изменение в части основ конституционного строя Российской
Федерации.
1. В преамбуле заявляется, что Устав области направлен на
обеспечение прав и интересов всех проживающих на территории
области граждан. При этом полностью игнорируется тот
конституционный факт, что на территории автономных округов
осуществляют государственную власть в соответствии с Конституцией
РФ законно избранные и назначенные Президентом РФ органы власти,
Уставы, законы и иные нормативные правовые акты которых защищают
конституционные права населения автономных округов.
2. Не соответствует наименованию статьи 1 положение абзаца 2
части 1. Равноправность области и автономных округов должна быть
подчеркнута в преамбуле Устава области или в отдельной статье,
характеризующей специфику конституционного устройства области и
автономных округов, например, в статье 12.
3. В части 3 статьи 1 фигурирует ссылка на неконституционный
договор о разграничении предметов ведения и полномочий органов
государственной власти автономных округов и соответствующей
области, изначально устанавливающей между субъектами отношений
неравноправие. В статье 66(4) Конституции РФ предусмотрен договор
об отношениях между соответствующими субъектами РФ - краями,
областями и автономными округами, в рамках которого могут
заключаться конкретные соглашения, в том числе и по взаимной
передаче прав на выполнение отдельных властных полномочий в
конкретных сферах отношений, с указанием ответственности сторон за
качественное их выполнение.
В дальнейшем, в тексте Устава области, содержатся ссылки на
якобы договорные основы отношений области и автономных округов, но
имеется ввиду неконституционный договор.
4. В части 1 статьи 2 дается ссылка на устаревший и
несоответствующий действующей Конституции РФ нормативный акт,
приравнивающий конституционно правовой статус автономных округов к
статусу административно-территориальных единиц - поселков,
городов, районов. В статье 51 этот подход доведен до юридического
нонсенса, когда все населенные пункты, расположенные на территории
автономных округов, в том числе их административные центры -
Ханты-Мансийск и Салехард, объявляются частью административно -
территориального устройства Тюменской области, статус которых
определяется законом области.
В части 2 статьи 2 искажается смысл статьи 67 Конституции РФ,
в которой сказано, что "территория Российской Федерации включает в
себя территории ее субъектов". Это касается и автономных округов,
т. е. их территории входят в территорию Российской Федерации, а не
в территорию области. Этот факт подчеркивается и в статье 65
Конституции РФ, которая дает полный перечень входящих в состав
Российской Федерации субъектов.
В части 3 статьи 2 проекта устава установлена норма, не
имеющая аналога в Конституции РФ. В части 3 статьи 67 Конституции
РФ указано, что "границы между субъектами РФ могут быть изменены с
их взаимного согласия". Поскольку область и автономные округа
имеют сопрягающиеся административно-территориальные границы, то их
изменение возможно на основе взаимного согласия этих субъектов, а
не на односторонней основе как это указано в проекте устава
области.
5. В части 3 статьи 3 проекта устава, в качестве элемента
судебной власти в области и "судебной системы Российской
Федерации" введен неконституционный орган - Судебная Палата
области. В статье 46 рассматриваемого Устава этот орган
неправомерно наделяется правами "областного Конституционного
суда". В соответствии с частями "г" и "о" статьи 71 Конституции РФ
установление системы федеральных органов судебной власти и
судоустройство в Российской Федерации относится к ее
исключительному ведению.
6. В статье 4 проекта устава также нарушаются исключительные
полномочия Российской Федерации в части установления системы
федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации
и деятельности.
7. В статье 7 проекта устава неправомерно в исключительное
ведение области включены пункты "б", "в", "з", "и", "к". Указанные
аспекты прямым образом затрагивают интересы автономных округов и в
отдельных пунктах не могут передаваться ими органам
государственной власти области (например, по административно -
территориальному устройству автономных округов), а в других -
могут передаваться только по договору (например, формирование и
управление областными программами, если они охватывают территории
автономных округов).
8. Статья 6 проекта устава внутренне противоречива, т. к.
позволяет толкование включение в систему нормативных правовых
актов области актов органов государственной власти других
субъектов РФ - автономных округов. Кроме того, часть 4 этой статьи
незаконно устанавливает верховенство Устава области на
принимаемыми нормативными актами автономных округов.
9. В части 2 статьи 12 проекта устава области следует точно и
однозначно сослаться на установленный Конституцией РФ договор об
отношениях между автономным округом и соответствующей областью.
10. Статью 14 следует исключить, т.к. разграничение полномочий
между органами государственной власти автономных округов и области
осуществляется в конкретных соглашениях и в согласованных сферах
их совместных интересов.
11. Статью 15 проекта устава области следует привести в
соответствие со статьей 29 Устава Ханты-Мансийского автономного
округа (Основным законом), поскольку в статью 15 введены
несогласованные между органами государственной власти области и
автономных округов положения.
12. В статье 18 введена непредусмотренная Конституцией РФ и
регламентами взаимодействия трех Дум процедура ратификации
правовых актов области. Ее следует исключить.
В заголовке статьи 18 и ее части 2 следует исключить
неконституционное понятие "совместные правовые акты органов
государственной власти области и автономных округов". Каждый орган
государственной власти как представляющий субъекты РФ принимает
только собственные нормативные правовые акты. Другой вопрос связан
с совместной подготовкой правовых актов органами государственной
власти автономных округов и области в сферах их согласованных
совместных интересов.
Часть 4 статьи 18 следует исключить как несоответствующую
Конституции РФ, т.к. Устав и правовые акты области не должны
противоречить Уставу и правовым актам автономных округов.
13. В статье 19 проекта устава области следует исключить пункт
2.1, поскольку от вторгается в осуществление полномочий органов
государственной власти автономных округов на своей территории. В
соответствии с частью 1 статьи 5 рассматриваемого проекта в
исключительное ведение области неправомерно отнесены вопросы,
имеющие прямое отношение к полномочиям органов государственной
власти автономных округов. С точки зрения сохранения стабильности
социальной ситуации, на территории автономных округов ни один
вопрос не может быть вынесен на областной референдум, без
согласования его формулировки, времени проведения референдума и
других обстоятельств с органами государственной власти автономных
округов. Только они имеют достоверную информацию о социальной
ситуации на территории автономных округов и только они несут
ответственность, включая персональную, за стабильность.
14. В статье 20 проекта устава области введена путаница
относительно границ области без упоминания о границах автономных
округов. По этой причине неправомерно в части 2 указанной статьи
записано, что порядок изменения границ области (без автономных
округов?) устанавливается областным законом.
15. В статье 21 рассматриваемого проекта в очередной раз
неправомерно связываются отношения собственности с неопределенным
понятием "территория области". В этой связи государственная
собственность автономных округов по существу отнесена к
собственности области.
Кроме того, в пункте 4 этой статьи искусственно нечетко
определен процесс разграничения собственности в "порядке
определенной законодательством". Очевидно, что не
предусматривается в этом процессе законодательство автономных
округов.
16. Неопределенность присутствует и в статье 22 проекта Устава
области. Говоря в обобщенном виде "об основе жизнедеятельности
населения Тюменской области", авторы проекта исключили объективную
разницу потребления этой основы - земли, недр, водных ресурсов,
растительного и животного мира, для жителей северных и приполярных
районов автономного округа и жителей южных районов области. Таким
образом получается, что приполярная ягельная тундра в равной мере
используется в интересах коренных малочисленных народов, ведущих
кочевой образ жизни и населением юга области.
В части 2 рассматриваемой статьи неправомерно введено понятие
"природные объекты, имеющие общеобластное значение", которые
находятся на территории автономных округов и они априори, без
согласования с Российской Федерацией и автономными округами,
отнесены к предметам совместного ведения области, федерации и
автономных округов. Аналогичная неправомерность связана и с
неопределенным понятием "единый природный комплекс". Создается
впечатление, что органы государственной власти области стремятся
отнести к своему месторасположению и, следовательно, к ведению
экологические системы.
17. В статье 23 рассматриваемого проекта устава введено
неопределенное понятие "информационные ресурсы области". При таком
подходе автономные округа незаконно лишаются прав на информацию,
касающуюся их территорий и процессов, за которые ответственны
органы государственной власти автономных округов.
18. В пункте 1 статьи 25 проекта устава области неправомерно
включены в бюджетную систему области местные бюджеты. Не говоря о
том, что вмешательство в процесс составления и исполнения местных
бюджетов со стороны субъектов РФ запрещен Конституцией РФ и
соответствующим законодательством, следует указать на
искусственно введенную неопределенность с разграничением органов
местного самоуправления, расположенных на территории автономных
округов и на юге области. Эта неопределенность усилена в главе 8,
где устанавливаются основы организации местного самоуправления от
лица области. Однако, в соответствии с пунктом "н" части 1 статьи
72 Конституции РФ общие принципы организации местного
самоуправления, расположенные на территории автономных округов,
относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и
автономных округов.
Нельзя также признать правомерной часть 5 статьи 25 проекта
устава, где указано, что организация финансирования областных
программ и проектов осуществляется уполномоченными банками по
представлению областной администрации и утверждению областной
Думы. Если областные программы и проекты формируются по
согласованию с автономными округами, то и система их
финансирования должна находиться под контролем их органов
государственной власти.
19. Статья 27 проекта устава области содержит неопределенную
и, в дальнейшем противоречивую норму, о соответствии местных
налогов, сборов и т.д. общим принципам налогообложения,
утвержденным областными и окружными законами. В виду очевидных
различий условий, в которых осуществляют свою деятельность органы
местного самоуправления на юге области и в северных и приполярных
районах автономных округов, каждый их них должен регулироваться
различными правовыми актами общего вида. Основное требование в
этой сфере состоит в соответствии окружных и местных правовых
актов федеральным законам.
20. В статье 29 областная Дума неправомерно наделена рядом
полномочий, которые на территории автономных округов должны
выполнять их законодательные (представительные) органы власти.
К ним относятся пункты "и", "м", "с", "т".
21. В части 3 статьи 38 проекта устава устанавливается
недопустимая с точки зрения организации власти и конституционных
особенностей отношений области и автономных округов норма о
выборах Губернатора области население, включая проживающее на
территории автономных округов.
Понятие такой нормы приведет к резким противоречиям в системе
организации исполнительной власти Российской Федерации, когда
могут приниматься взаимоисключающие решения Губернатором области и
Губернатором автономного округа, причем Губернатор области может
быть некомпетентным в особенностях вопросов автономного округа.
22. Глава 8 в целом посягает на полномочия органов
государственной власти автономных округов по предметам совместного
ведения Российской Федерации и автономного округа в сфере
организации местного самоуправления на территории автономных
округов. Наряду с этим, в статье 59 резко ограничены права органов
местного самоуправления в сфере передачи им отдельных
государственных полномочий. Они неправомерно исключают возможность
передачи полномочий органам местного самоуправления на территории
автономного округа со стороны их органов государственной власти.
23. В части 4 статьи 61 неправомерно расширены пределы
ответственности субъектов права за исполнение или ненадлежащее
исполнение нормативных актов области. Очевидно, что в такой
постановке любой областной правовой акт приобретает верховенство
над правовыми актами автономных округов, в полном противоречии с
Конституцией РФ.
|
