ДУМА ХАНТЫ - МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 февраля 2003 г. N 679
О ПРОЕКТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Рассмотрев проект федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации",
внесенный в качестве законодательной инициативы в Государственную
Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом
Российской Федерации, руководствуясь статьей 13 Федерального
закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации", Дума Ханты - Мансийского автономного округа
постановляет:
1. Утвердить отзыв к проекту федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", внесенному в качестве законодательной инициативы в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации
Президентом Российской Федерации.
2. Направить настоящее постановление и отзыв в Государственную
Думу Федерального Собрания Российской Федерации, депутатам
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
К.А.Амирову, В.М.Асееву, В.С.Медведеву, А.Н.Сафонову, членам
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
П.С.Волостригову, Г.Д.Олейнику, в Комитет Государственной Думы по
вопросам местного самоуправления и комитеты Совета Федерации по
вопросам местного самоуправления и по делам Федерации и
региональной политике.
Председатель Думы
автономного округа
В.С.СОНДЫКОВ
ОТЗЫВ
НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Рассмотрев проект федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации",
внесенный в качестве законодательной инициативы в Государственную
Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом
Российской Федерации, Дума Ханты - Мансийского автономного округа
сообщает следующее.
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции
Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации находится установление общих
принципов организации местного самоуправления. Следовательно,
проект федерального закона должен устанавливать основы правового
регулирования осуществления местного самоуправления в Российской
Федерации. Необходимо отметить, что представленный проект хотя и
имеет указанное название, но регулирует данную сферу общественных
отношений детально, что не согласуется с установленными
Конституцией Российской Федерации принципами разграничения
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и
субъектами Российской Федерации.
Далее, согласно частям 1 и 2 статьи 131 Конституции Российской
Федерации местное самоуправление осуществляется в городах,
сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических
и иных местных традиций. При этом изменение границ территорий, в
которых осуществляется местное самоуправление, допускается с
учетом мнения населения соответствующих территорий. В настоящее
время во всех субъектах Российской Федерации сложилась
определенная система организации местного самоуправления, созданы
муниципальные образования, в том числе и по принципу привязки к
существующему административно - территориальному устройству (в
пределах районов, крупных городов и так далее). В случае принятия
представленного проекта федерального закона сложившуюся систему
местного самоуправления, установленную, например, в автономном
округе, необходимо будет изменить, а именно преобразовать
существующие муниципальные образования. При этом порядок
преобразования в переходных положениях законопроекта не
установлен, что повлечет нарушение конституционного права
населения на выражение мнения об изменении границ территорий, в
которых осуществляется местное самоуправление.
Частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации
установлено, что структура органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно. Представленный же
законопроект содержит императивное положение о структуре органов
местного самоуправления (статья 34 законопроекта), согласно
которому структуру органов местного самоуправления составляют
представительные органы местного самоуправления, глава
муниципального образования, местная администрация (исполнительно -
распорядительный орган муниципального образования), контрольный
орган муниципального образования, иные органы местного
самоуправления, предусмотренные уставом муниципального
образования. Таким образом, конституционная норма о
самостоятельности населения в определении структуры органов
местного самоуправления также не учитывается в предлагаемом
проекте федерального закона.
Помимо вышеизложенного, предлагаются следующие постатейные
замечания.
1. Часть 1 статьи 2 устанавливает, что депутат - член
представительного органа муниципального образования, избираемый на
муниципальных выборах, или глава поселения, входящий в состав
представительного органа муниципального района.
Подпункт 1 пункта 3 статьи 35 закрепляет, что представительный
орган муниципального района может состоять из депутатов
представительных органов соответствующих поселений, избираемых
представительными органами поселений из своего состава в
соответствии с равной независимо от численности населения
поселений нормой представительства от каждого поселения,
определенной уставом муниципального района, и глав поселений.
В других статьях законопроекта термин "глава поселения" не
используется. Поэтому предлагаем либо исключить данный термин из
текста проекта закона, либо дать определение, кто такой "глава
поселения".
2. Пункт 5 статьи 7 закрепляет, что, если орган местного
самоуправления полагает, что федеральный закон или иной
нормативный правовой акт Российской Федерации, закон или иной
нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам
организации местного самоуправления и установления прав,
обязанностей и ответственности должностных лиц и органов местного
самоуправления не соответствует федеральным конституционным
законам, федеральным законам, договорам о разграничении полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъекта Российской Федерации,
вопрос о соответствии закона или иного нормативного правового акта
федеральным конституционным законам, федеральным законам,
договорам о разграничении полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается
соответствующим судом. До вступления в силу судебного решения
принятие муниципальных правовых актов, противоречащих федеральному
закону или иному нормативному правовому акту Российской Федерации,
закону или иному нормативному правовому акту субъекта Российской
Федерации, не допускается.
Предлагаем пункт 5 статьи 7 исключить, так как это не предмет
данного законопроекта.
3. В подпункте 3 пункта 1 статьи 11 определяется, что
территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли
населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования,
территории традиционного землепользования жителей соответствующего
поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Это
является одним из требований при установлении границ муниципальных
образований. Данная норма устанавливает, что территория поселения
включает в себя земли различного целевого назначения. В Земельном
кодексе Российской Федерации есть целая глава "Земли поселений",
но нет понятий "исторически сложившиеся земли населенных пунктов",
"территории традиционного землепользования жителей
соответствующего поселения", "земли для развития поселения".
Поэтому предлагаем увязать положения подпункта 3 пункта 1
статьи 11 с Земельным кодексом Российской Федерации, в противном
случае территории поселений установить будет невозможно.
4. В подпункте 10 пункта 1 статьи 11 предлагаем исключить
слова "с численностью населения менее 100 человек", так как
нецелесообразно устанавливать такие критерии, особенно при
установлении системы местного самоуправления в субъектах
Российской Федерации с большой территорией, но небольшой
численностью населения.
5. Пункт 1 статьи 34, закрепляющий, что структуру органов
местного самоуправления составляют представительный орган
муниципального образования, глава муниципального образования,
местная администрация (исполнительно - распорядительный орган
муниципального образования), контрольный орган муниципального
образования, иные коллегиальные и единоличные органы местного
самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования
и пунктом 2 этой статьи, устанавливающий, что наличие в структуре
органов местного самоуправления представительного органа
муниципального образования, главы муниципального образования,
местной администрации (исполнительно - распорядительного органа
муниципального образования) является обязательным, за исключением
случаев, предусмотренных этим Федеральным законом, не
соответствует статье 131 Конституции Российской Федерации, которая
установила, что структура органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно.
Поэтому вышеуказанные нормы статьи 34 предлагаем переработать
в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а именно
изложить так, чтобы нормы о структуре органов местного
самоуправления носили рекомендательный характер.
6. Положения пунктов 4 и 5 статьи 35, определяющие численность
депутатов представительных органов поселения и муниципального
района соответственно, и нормы пункта 5 статьи 40, закрепляющие,
что депутаты представительного органа муниципального образования
осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, за
исключением председателя представительного органа муниципального
образования и одного из его заместителей, которые могут работать
на постоянной основе, устанавливают структуру представительного
органа местного самоуправления, что, как было указано выше,
является недопустимым.
Поэтому данные нормы, как противоречащие Конституции
Российской Федерации, предлагаем исключить.
7. Пункт 2 статьи 36 устанавливает возможные варианты избрания
главы муниципального образования, а также в зависимости от
варианта избрания дает возможность главе муниципального
образования быть председателем представительного органа
муниципального образования либо возглавлять местную администрацию.
Однако в этом механизме содержится некая неясность: так,
подпунктом 5 пункта 2 статьи 36 устанавливается, что глава
муниципального образования в соответствии с уставом муниципального
образования в случае формирования представительного органа
муниципального района в соответствии с подпунктом 1 пункта 3
статьи 35 настоящего Федерального закона является председателем
представительного органа муниципального района.
Подпункт 1 пункта 3 статьи 35 закрепляет, что представительный
орган муниципального района может состоять из депутатов
представительных органов соответствующих поселений, избираемых
представительными органами поселений из своего состава в
соответствии с равной независимо от численности населения
поселений нормой представительства от каждого поселения,
определенной уставом муниципального района, и глав поселений (как
указано в пункте 1 настоящего отзыва, непонятно, кто такой "глава
поселения").
Подпунктом 2 пункта 2 статьи 36 устанавливается, что в случае
избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах
он либо входит в состав представительного органа муниципального
образования с правом решающего голоса и является его
председателем, либо возглавляет местную администрацию.
Возникает вопрос: если представительный орган муниципального
района формируется из депутатов представительных органов
соответствующих поселений, то глава муниципального района,
выбранный на муниципальных выборах (подпункт 2 пункта 3 статьи
36), может быть исключительно только председателем
представительного органа муниципального района либо в этом случае
он может возглавлять местную администрацию и в соответствии с
подпунктом 5 пункта 3 статьи 36 при этом являться председателем
представительного органа муниципального района?
Поэтому необходимо конкретизировать смысл подпункта 5 пункта 3
статьи 36.
8. В пункте 2 статьи 41, определяющем, что органы местного
самоуправления, которые в соответствии с уставом муниципального
образования наделяются правами юридического лица, являются
муниципальными учреждениями, подлежат государственной регистрации
в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом,
слова "являются муниципальными учреждениями" предлагаем исключить,
так в соответствии со статьей 120 Гражданского кодекса Российской
Федерации учреждением признается организация, созданная
собственником для осуществления управленческих, социально -
культурных или иных функций некоммерческого характера и
финансируемая им полностью или частично.
На основании этого признание органов местного самоуправления
муниципальными учреждениями юридически недопустимо.
9. Пункт 2 статьи 53 устанавливает, что органы местного
самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты
труда муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий
и учреждений, однако не урегулирован вопрос о порядке определения
размеров и условий оплаты труда выборных должностных лиц местного
самоуправления, выполняющих свои полномочия на постоянной
оплачиваемой основе. Предлагаем дополнить законопроект
соответствующими нормами.
10. Пункт 2 статьи 55 закрепляет, что в состав собственных
доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование
представительных органов муниципальных районов осуществляется в
соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 35, включаются
субвенции, предоставляемые из бюджетов городских и сельских
поселений, входящих в состав муниципального района, на решение
вопросов местного значения межмуниципального характера,
установленных подпунктами 5, 6, 12 - 14 и 16 пункта 1 статьи 15
этого Федерального закона. Аналогичные нормы содержатся в пункте 4
статьи 54, регулирующем расходы бюджетов муниципальных районов, в
которых формирование представительных органов муниципальных
районов осуществляется в соответствии с подпунктом 1 пункта 3
статьи 35.
Пунктом 3 статьи 35 определяется, что представительный орган
муниципального района:
1) может состоять из депутатов представительных органов
соответствующих поселений, избираемых представительными органами
поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от
численности населения поселений нормой представительства от
каждого поселения, определенной уставом муниципального района, и
глав поселений;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного
поселения, не может превышать две пятых от установленной
численности представительного органа муниципального района.
Если формирование представительного органа муниципального
района производится в соответствии с подпунктом 2 пункта 3 статьи
35, то в этом случае доходы местных бюджетов формируются за счет
источников, определенных пунктом 1 статьи 55. Если формирование
представительного органа муниципального района производится в
соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 35, то в бюджет
включаются дополнительно еще вышеуказанные субвенции. Возникает
неясность в зависимости источников формирования бюджетов
муниципальных районов, решающих равное количество вопросов
местного значения, от порядка формирования представительного
органа.
Поэтому предлагаем устранить разницу в подходах к источникам
формирования местных бюджетов муниципальных районов в зависимости
от порядка формирования представительного органа.
11. Пункт 1 статьи 83 определяет, что настоящий Федеральный
закон вступает в силу с 1 января 2005 года в порядке,
установленном настоящей главой, при условии введения в действие не
позднее 1 января 2005 года федеральных законов о внесении
изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и
Налоговый кодекс Российской Федерации, вытекающих из требований
настоящего Федерального закона, за исключением положений,
применяемых в соответствии с требованиями настоящей главы при
утверждении границ муниципальных образований и формировании
органов местного самоуправления, которые вступают в силу со дня
официального опубликования настоящего Федерального закона.
Данное положение устанавливает, что если будут введены в
действие не позднее 1 января 2005 года федеральные законы о
внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, то и
представленный проект закона вступит в действие 1 января 2005
года. При этом возможен вариант, при котором Закон может вступить
в действие и позже 1 января 2005 года, а когда конкретно,
определить невозможно. Но вместе с этим в соответствии с
подпунктами 4, 5 и 6 пункта 1 статьи 85 органы государственной
власти субъектов Российской Федерации должны провести
избирательную кампанию и в период с 1 мая по 1 октября 2004 года
провести выборы соответствующих органов и должностных лиц местного
самоуправления. В период со дня избрания до 1 января 2005 года
указанные органы и должностные лица вправе принимать муниципальные
правовые акты по вопросам внутренней организации их работы,
формировать другие органы местного самоуправления. Принятие
указанными органами местного самоуправления уставов муниципальных
образований, других муниципальных правовых актов допускается при
условии вступления в силу указанных актов после 1 января 2005
года. При этом затраты на все эти мероприятия должны быть заложены
в бюджетах соответствующих субъектов Российской Федерации на 2004
год.
Возникают вопросы: если Закон не вступит в силу 1 января 2005
года, что, как указано выше, возможно, то за счет каких средств
будут финансироваться вышеуказанные органы и должностные лица
местного самоуправления и их деятельность начиная с 1 января 2005
года, а также что будет с принятыми муниципальными правовыми
актами, вступающими в силу с 1 января 2005 года?
12. Пункт 1 статьи 84 закрепляет, что органы местного
самоуправления, должностные лица местного самоуправления, иные
органы и должностные лица, исполняющие на 1 марта 2003 года
полномочия по вопросам местного значения, осуществляют свои
полномочия в соответствии с Федеральным законом "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995,
N 35, ст. 3506; 1996, N 17, ст. 1917; N 49, ст. 5500; 1997, N 12,
ст. 1378; 2000, N 32, ст. 3330; 2002, N 12, ст. 1093) до 1 января
2005 года независимо от срока, на который они были избраны или
назначены. Исходя из положений пункта 1 статьи 84 срок полномочий
должностных лиц местного самоуправления, если они исполняют свои
полномочия на 1 марта 2003 года, либо продлевается, либо
сокращается до 1 января 2005 года. Данная норма противоречит
пункту 2 статьи 8 Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации", установившему, что изменение (продление или
сокращение) срока полномочий действующих органов или депутатов,
указанных в пункте 1 настоящей статьи, не допускается. Норма об
изменении (продлении или сокращении) установленного федеральным
законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской
Федерации, уставом муниципального образования срока, на который
избираются органы государственной власти, органы местного
самоуправления, депутаты, и (или) срока полномочий органа
государственной власти, органа местного самоуправления, депутатов
может применяться только к органам и депутатам, избранным на
выборах, назначенных после официального опубликования такой нормы.
Поэтому пункт 1 статьи 84 необходимо переработать в
соответствии со статьей 8 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации".
13. Подпункт 1 пункта 3 статьи 84 определяет, что в период до
дня вступления в силу настоящего Федерального закона в
соответствии со статьей 83 настоящего Федерального закона выборы
органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления в Российской Федерации проводятся в случаях
досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц,
указанных в пункте 1 настоящей статьи.
Если в результате досрочного прекращения полномочий органов и
должностных лиц местного самоуправления в период с 1 марта 2003
года по 1 января 2005 года проводятся выборы, то вновь избранные
органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления не исполняли свои полномочия на 1 марта 2003 года.
Возникает вопрос: когда должен закончиться срок полномочий этих
избранных органов и должностных лиц местного самоуправления?
Считаем, что данную проблему необходимо урегулировать.
14. Подпункт 5 пункта 1 статьи 85, устанавливающий, что до 1
марта 2004 года органы государственной власти субъектов Российской
Федерации принимают законы субъектов Российской Федерации о
разграничении объектов муниципальной собственности между
поселениями и муниципальными районами в соответствии с
установленным настоящим Федеральным законом разграничением
вопросов местного значения, противоречит части 1 статьи 130
Конституции Российской Федерации, закрепившей, что местное
самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В
настоящее время муниципальная собственность принадлежит созданным
в соответствии с Федеральным законом N 154-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
муниципальным образованиям, которые в соответствии с Конституцией
Российской Федерации уже владеют, пользуются и распоряжаются этой
муниципальной собственностью.
Поэтому необходимо предусмотреть механизм разграничения
объектов муниципальной собственности между поселениями и
муниципальными районами, с помощью которого в соответствии с
Конституцией Российской Федерации муниципальную собственность
муниципалитеты должны разграничить самостоятельно без
вмешательства субъектов Российской Федерации.
15. В соответствии со статьей 85 органы государственной власти
субъектов Российской Федерации должны установить границы
муниципальных образований в соответствии с требованиями,
установленными проектом федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" до 1
февраля 2004 года.
Однако статья 131 Конституции Российской Федерации установила,
что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских
поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных
местных традиций. Изменение границ территорий, в которых
осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения
населения соответствующих территорий.
Изменять границы созданных согласно Федеральному закону
N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" муниципальных образований в соответствии с
требованиями, которые устанавливаются проектом федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" в нарушение Конституции Российской Федерации
без учета мнения населения соответствующих территорий, нельзя.
Поэтому текст законопроекта необходимо доработать, дополнив
статьями, которые должны развить конституционную норму об учете
мнения населения при изменении границ уже существующих
муниципальных образований, а также определить, как действовать,
если мнение населения будет отрицательным.
16. Проект закона предусматривает сложный механизм
предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных
образований, в частности, в форме дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности.
В соответствии с законопроектом дотации на выравнивание
бюджетной обеспеченности предоставляются поселениям из двух фондов
финансовой поддержки поселений: регионального, образуемого в
составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации, и
районного, образуемого в составе расходов бюджета муниципального
района.
Дотации из регионального фонда предоставляются исходя из
численности населения тем поселениям, уровень бюджетной
обеспеченности которых в отчетном году не превышал более чем в два
раза средний уровень по субъекту Российской Федерации.
Для предоставления дотаций из районного фонда финансовой
поддержки поселений будет использоваться в качестве критерия
расчетный уровень бюджетной обеспеченности, методика расчета
которого должна быть утверждена субъектом Российской Федерации.
Аналогичным является критерий для предоставления дотаций
муниципальным районам (городским округам) из регионального фонда
финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов),
образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской
Федерации.
При определении уровня бюджетной обеспеченности поселений не
допускается использование показателей фактических доходов и
расходов за отчетный период или показателей, прогнозируемых на
плановый период. Таким образом, непонятно, какие показатели будут
использоваться для расчета бюджетной обеспеченности и,
соответственно, для предоставления дотаций бюджетам муниципальных
образований.
В то же время на переходный период (2005 - 2008 годы - для
районного фонда финансовой поддержки поселений и 2005 - 2007 годы
- для регионального фонда финансовой поддержки муниципальных
районов (городских округов) допускается распределение части этих
фондов с использованием показателей фактических или прогнозируемых
доходов и расходов бюджетов муниципальных образований (статья 83
законопроекта). При этом не уточняется, каким образом будет
распределяться оставшаяся часть указанных фондов.
Законопроект призван решить задачи экономической
самостоятельности местного самоуправления и бюджетной
обеспеченности расходов по реализации полномочий муниципальных
органов. В связи с тем, что неизвестны предполагаемые
соответствующие изменения в бюджетное и налоговое
законодательства, не определены границы новых муниципальных
образований, в настоящее время невозможно провести оценку доходов
и расходов бюджетов муниципальных образований, их
сбалансированности и в целом степени экономической
самостоятельности местного самоуправления.
На основании вышеизложенного считаем возможным принятие в
первом чтении проекта федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации",
внесенного в качестве законодательной инициативы Президентом
Российской Федерации, при условии внесения в него изменений,
указанных в настоящем отзыве.
|
